Mở một bản đồ quy hoạch sử dụng đất của một đô thị đang mở rộng, ta thường thấy mọi ô đất đều đã có màu: vàng cho đất ở, đỏ cho công trình công cộng, xanh cho cây xanh. Ra thực địa thì khác: một dãy nhà liền kề xây xong cách đây nhiều năm vẫn đóng cửa im lìm, một con đường rộng trải nhựa đẹp kết thúc giữa ruộng, một trường học trên bản đồ vẫn là bãi cỏ. Người dân quanh đó gọi chung là quy hoạch treo.
Có nhiều lý do dẫn tới tình trạng này — thị trường, thủ tục, vốn của chủ đầu tư — nhưng có một lý do nằm trong tay người lập quy hoạch: bản đồ chỉ nói đất sẽ dùng vào việc gì, không nói khi nào và theo thứ tự nào. Bài này bàn về phân kỳ phát triển: cách chia giai đoạn để đô thị lớn lên có thứ tự thay vì loang lổ.
Phát triển nhảy cóc và cái giá của nó
Khi nhiều dự án cùng được giao đất ở những vị trí rời nhau, mỗi dự án tự làm hạ tầng nội bộ, đô thị lan ra theo kiểu nhảy cóc (leapfrog development): các mảng xây dựng lốm đốm, xen giữa là đất trống. Cái giá của kiểu phát triển này có thể tính được:
- Hạ tầng kéo dài mà ít người dùng. Muốn nối một khu ở cách lõi vài cây số, phải kéo đường, ống nước, cống, cáp điện qua cả quãng đất trống. Chi phí trên mỗi hộ được phục vụ cao hơn nhiều so với khu nằm sát vùng đã xây.
- Dịch vụ công không đủ ngưỡng. Một trường tiểu học, một trạm y tế, một tuyến xe buýt cần một số dân tối thiểu trong bán kính phục vụ mới vận hành được. Ba khu năm trăm hộ rải rác thì không khu nào đủ ngưỡng, dù cộng lại thì đủ.
- Người ở đầu tiên chịu thiệt. Những gia đình dọn đến sớm sống nhiều năm thiếu chợ, thiếu trường, đường tối, ít hàng xóm. Trải nghiệm đó lan truyền và làm chậm việc lấp đầy.
- Đất nông nghiệp bị chia vụn. Ruộng xen giữa các dự án khó canh tác: kênh mương bị cắt, nước thải chảy vào, người làm ruộng bỏ dần.
Bốn căn cứ để chia giai đoạn
Một kế hoạch phân kỳ có giá trị khi mỗi giai đoạn được chọn có lý do, không phải chia đều diện tích theo năm. Bốn căn cứ chính:
- Hạ tầng hiện có và khả năng mở rộng. Khu nào đã có đường trục, có đường ống cấp nước đi qua, có thể đấu nối thoát nước vào hệ thống sẵn có thì đi trước. Đây thường là căn cứ quan trọng nhất vì hạ tầng khung tốn tiền và thời gian nhất.
- Nhu cầu dự báo. Dự báo dân số và việc làm cho biết mỗi năm đô thị cần thêm bao nhiêu hecta đất ở, đất công nghiệp, đất dịch vụ. Giao đất vượt xa nhu cầu thì phần dôi ra sẽ nằm trống.
- Liền kề với vùng đã phát triển. Ưu tiên khu tiếp giáp vùng đã xây, để dân mới dùng chung dịch vụ có sẵn trong lúc dịch vụ riêng chưa xây.
- Điều kiện tự nhiên. Khu đất cao, ít ngập, nền tốt đi trước; khu trũng cần san nền lớn hoặc khu nằm trên đường thoát lũ nên đi sau hoặc giữ làm không gian mở.
Cách lập bảng phân kỳ cho một đồ án
Với đồ án quy hoạch phân khu hoặc quy hoạch chung đô thị nhỏ, có thể làm theo các bước:
- Chia khu đất thành các ô phát triển có ranh rõ ràng, thường theo đường và kênh mương, mỗi ô vài chục hecta.
- Chấm điểm từng ô theo bốn căn cứ trên. Không cần công thức phức tạp; thang ba mức (thuận lợi, trung bình, khó) cho mỗi căn cứ là đủ để thảo luận.
- Tính nhu cầu đất từng giai đoạn từ dự báo dân số: lấy dân số tăng thêm trong giai đoạn nhân với chỉ tiêu đất ở bình quân, cộng đất công cộng, cây xanh, giao thông tương ứng.
- Xếp ô vào giai đoạn theo điểm, cho đến khi tổng diện tích mỗi giai đoạn khớp nhu cầu, cộng một biên dự phòng hợp lý.
- Gắn hạ tầng khung vào từng giai đoạn: tuyến đường nào, đoạn cống nào, trạm bơm nào phải xong trước khi ô đó được mở.
- Gắn dịch vụ công: trường, trạm y tế, công viên đi cùng giai đoạn mà dân số đạt ngưỡng, không để dồn về giai đoạn cuối.
Kết quả trình bày bằng một bản đồ phân kỳ (mỗi giai đoạn một màu hoặc một mức đậm nhạt) và một bảng tóm tắt:
| Giai đoạn | Ô phát triển | Dân số tăng thêm | Hạ tầng khung phải xong trước | Dịch vụ công đi kèm |
|---|---|---|---|---|
| Một | Các ô giáp khu hiện hữu, nền cao | Theo dự báo giai đoạn | Nối dài trục chính, tuyến cống bao | Trường mầm non, chợ, vườn hoa |
| Hai | Các ô kế tiếp dọc trục | Theo dự báo | Đường nhánh, trạm bơm thoát nước | Trường tiểu học, trạm y tế |
| Ba | Các ô xa, cần san nền | Theo dự báo | Hồ điều hoà, tuyến xe buýt | Công viên khu vực, trung học |
Bảng này nên để số dân và diện tích thật của đồ án. Nó giúp hội đồng thấy đề xuất có thể thực hiện được, chứ không chỉ là một bức tranh cuối cùng.
Một phép tính nhanh để thấy vì sao phải phân kỳ
Lấy một ví dụ giả định cho dễ hình dung. Một đô thị nhỏ dự báo tăng thêm khoảng 30.000 người trong mười năm. Nếu khu ở mới được thiết kế với mật độ khoảng 150 người trên mỗi hecta đất đơn vị ở, nhu cầu đất ở mới vào khoảng 200 ha cho cả giai đoạn, tức trung bình 20 ha mỗi năm. Giả sử bản quy hoạch lại giao đất cho các dự án với tổng diện tích 600 ha ngay từ đầu.
Nếu cả 600 ha cùng triển khai hạ tầng, cứ ba hecta có hạ tầng thì chỉ một hecta có người ở sau mười năm. Hai phần ba số đường, cống, đèn chiếu sáng phải bảo trì mà không phục vụ ai. Còn nếu dân số mới chia đều cho mọi dự án, mỗi dự án chỉ lấp được khoảng một phần ba, không dự án nào đủ dân cho một trường tiểu học hay một tuyến xe buýt chạy dày. Ngược lại, nếu 600 ha được chia ba giai đoạn và chỉ mở 200 ha đầu, khu đó có cơ hội lấp kín, dịch vụ đi theo, và hai giai đoạn sau vẫn giữ được ruộng hoặc dùng tạm.
Các con số trên chỉ minh hoạ; mật độ và chỉ tiêu thật phải lấy theo quy chuẩn hiện hành và điều kiện của từng đô thị. Nhưng logic thì không đổi: tổng đất giao càng vượt nhu cầu, phần đất trống càng lớn, và phân kỳ là cách duy nhất để quyết định phần trống đó nằm ở đâu thay vì để nó rải khắp nơi.
Đất chờ phát triển: giữ thế nào cho khỏi lãng phí
Đất xếp vào giai đoạn sau không nhất thiết phải bỏ hoang. Có những cách dùng tạm thời phù hợp:
- Tiếp tục canh tác với điều kiện giữ được thuỷ lợi. Đây là cách rẻ nhất và giữ được sinh kế cho người dân.
- Sử dụng tạm làm vườn ươm cây cho chính khu đô thị, sân thể thao tạm, bãi đỗ xe tạm có mặt thấm nước.
- Không gian mở chờ: những khu sau này là công viên có thể trồng cây ngay từ đầu, để khi khu ở xung quanh xây xong thì cây đã lớn.
Điều cần tránh là san lấp toàn bộ ngay từ đầu rồi để đó. Đất san nền trống trơn vừa sinh bụi, vừa tăng dòng chảy mặt gây ngập cho khu bên cạnh, vừa mất luôn khả năng canh tác.
Khi thực tế không đi theo kế hoạch
Phân kỳ trên giấy không đảm bảo thị trường sẽ đi theo. Một số tình huống hay gặp và cách xử lý trong quy hoạch:
- Chủ đầu tư muốn làm ô giai đoạn ba trước. Có thể cho phép nếu chủ đầu tư tự bỏ vốn làm phần hạ tầng khung nối từ vùng đã phát triển tới, và chịu trách nhiệm dịch vụ công cho dân của mình cho tới khi hệ thống chung tới nơi.
- Nhu cầu thấp hơn dự báo. Giai đoạn kế tiếp được lùi lại, đất giữ ở trạng thái dùng tạm. Đây là lý do nên rà soát kế hoạch phân kỳ định kỳ thay vì coi nó cố định suốt thời hạn quy hoạch.
- Nhu cầu cao hơn dự báo. Mở sớm giai đoạn kế tiếp, nhưng giữ nguyên thứ tự liền kề để tránh nhảy cóc.
Những gì bản đồ màu không nói
Một bản quy hoạch sử dụng đất không có phân kỳ giống như một bản vẽ ngôi nhà không có trình tự thi công: đúng về hình cuối cùng nhưng không nói được móng đổ trước hay mái lợp trước. Người đọc quy hoạch, dù là sinh viên hay người dân, có thể tự hỏi vài câu: khu mình quan tâm thuộc giai đoạn nào, hạ tầng khung nào phải có trước, trường và chợ dự kiến xây khi nào. Nếu hồ sơ không trả lời được, đó là dấu hiệu khu này có thể nằm trên giấy lâu hơn mọi người nghĩ.
Câu hỏi thường gặp
Quy hoạch treo thường do những nguyên nhân nào?
Có nhiều nguyên nhân: thiếu vốn, thủ tục kéo dài, thị trường không hấp thụ, nhưng một nguyên nhân thường bị bỏ qua là quy hoạch giao đất vượt nhu cầu và không quy định thứ tự phát triển.
Phát triển nhảy cóc là gì?
Là kiểu đô thị lan ra thành các mảng xây dựng rời nhau, xen giữa là đất trống. Nó làm chi phí hạ tầng trên mỗi hộ tăng và khiến dịch vụ công khó đạt đủ số dân để vận hành.
Căn cứ quan trọng nhất để chọn khu phát triển trước là gì?
Thường là khả năng đấu nối hạ tầng khung: đường trục, cấp nước, thoát nước. Kế đó là liền kề vùng đã xây, nhu cầu dự báo và điều kiện nền đất, ngập lụt.
Đất xếp vào giai đoạn sau nên được dùng thế nào?
Có thể tiếp tục canh tác, dùng tạm làm vườn ươm, sân thể thao hay trồng trước cây cho công viên tương lai. Nên tránh san lấp toàn bộ rồi để trống.
Kế hoạch phân kỳ có cần điều chỉnh không?
Có. Nên rà soát định kỳ theo số dân và nhu cầu thực tế, lùi hoặc mở sớm giai đoạn kế tiếp nhưng giữ nguyên nguyên tắc phát triển liền kề.
